Pacto fiscal y rentismo

En 1990 los impuestos a la propiedad de bienes muebles e inmuebles representaban el 7% del total de la recaudación impositiva en Bolivia, mientras que en el 2012 su participación había caído a casi 0,1%. En el mismo periodo, la participación de los impuestos a los hidrocarburos pasó del 13,1 al 28,1%.

¿Por qué este dato es relevante?, pues bien, porque ambos están directamente relacionados a los ingresos de los gobiernos subancionales del país. Los impuestos a la propiedad de bienes se constituyen, para la mayoría de las alcaldías, en la principal fuente de recursos tributarios recaudados directamente, mientras que los impuestos a los hidrocarburos (y a los minerales también) son coparticipados en función de una regla de distribución territorial a gobiernos subnacionales y universidades, donde aquellos departamentos que tienen yacimientos explotados reciben mayores recursos que aquellos departamentos “no productores”, regla reforzada a partir de una nueva ley de hidrocarburos promulgada en el año 2005.

Esta reforma legal estaba impulsada por el extraordinario incremento en los precios de los hidrocarburos y su principal objetivo era el de capturar la mayor cantidad posible de las rentas provenientes de la exportación de gas a Brasil y Argentina, ambos, proyectos que se habían gestado durante al menos dos décadas. En este contexto, uno de los efectos más notorios es el continuo incremento de la dependencia de los gobiernos departamentales y municipales de las transferencias de estos recursos.

Como ejemplo basta mencionar que mientras que 1990, en promedio, por cada peso boliviano que se recibía por concepto de transferencias provenientes de las rentas de recursos naturales y programas de alivio de deuda, los gobiernos subnacionales recaudaban 2,4 bolivianos de ingresos propios, en tanto que en el 2012 esta situación se ha invertido, ya que por cada 1 boliviano de transferencias que se reciben, estos mismos gobiernos solo recaudan 0,9 bolivianos por ingresos propios.

Además, esta dependencia se ha visto aún más complicada por la forma de distribución de las rentas y transferencias. En particular, el criterio de distribución bajo criterios territoriales y no así poblacionales, ha hecho que las regiones muestren graves asimetrías en cuanto a sus capacidades de gestión y provisión de servicios públicos, dificultando la diferenciación de las administraciones eficientes de aquellas que no lo son.

En este contexto ha resurgido, en Bolivia, la discusión respecto a la necesidad de un nuevo pacto fiscal, que más allá de girar en torno a establecer los criterios de negociación y cumplimiento de metas entre la sociedad en general (que percibe los bienes y servicios públicos), los actores productivos (que soportan la carga impositiva) y el Estado, se ha centrado en los esquemas de redistribución de las rentas petroleras, convirtiendo al debate sobre el pacto fiscal en una discusión rentista, donde los gobiernos subnacionales actúan como un ente rentista más.

Esto pone en peligro la sostenibilidad del proceso autonómico, toda vez que mientras que la descentralización administrativa buscaba un mayor y mejor control de la ciudadanía sobre el sector público, al otorgarle más funciones a los niveles de gobierno más cercanos, la mayor dependencia de recursos provenientes de las rentas petroleras que no están relacionados al esfuerzo tributario de su población, profundiza la dependencia fiscal de estos gobiernos respecto al nivel central, reduciendo la importancia del ciudadano ante estos niveles de gobierno y por lo tanto debilitando todavía más la institucionalidad del país.

Este punto de vista, mostrado en una reciente publicación de la Fundación Milenio, nos lleva a replantear los criterios bajo los cuales se lleva adelante la discusión. Por un lado, el gobierno central propone un aplazamiento de la misma hasta después de las elecciones de octubre, ya que probablemente esto implicaría una pérdida de control sobre estas rentas, además de generar fricciones entre las diferentes regiones, poniendo en peligro sus perspectivas electorales.

Por otro lado, los gobiernos regionales ven en este esquema electoral una oportunidad para capturar más recursos para sus regiones, donde el criterio de la soberanía nacional sobre los recursos naturales (uno de los principales pilares electorales de la actual administración de gobierno) es entendido y utilizado desde una óptica estrictamente regional. En tanto, la sociedad en general no ha entrado aun en esta discusión, por lo que factores claves para establecer un verdadero pacto fiscal, como es el cómo y cuánto está dispuesta a pagar la sociedad por los bienes y servicios públicos que recibe, no se han definido aún.

Articulo publicado en Pagina Siete y Asuntos del Sur